黃祖輝教授解讀2020中央一號文件：集中體現(xiàn)兩個“兩”
2020年中央一號文件與2019年中央一號文件的共同點(diǎn)，都是圍繞國家農(nóng)業(yè)農(nóng)村重大發(fā)展戰(zhàn)略，突出需要解決的關(guān)鍵問題而謀篇布局，充分體現(xiàn)了中央對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展形勢和工作重點(diǎn)的準(zhǔn)確把握和政策的連續(xù)性與針對性。這兩年的中央一號文件都是將打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)放在首位，體現(xiàn)了脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)在我國三大攻堅(jiān)戰(zhàn)中的重要性和當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的重中之重地位。然后，文件圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施和農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展關(guān)鍵問題的解決，進(jìn)行具體部署和施策。同時，除了中央一號文件外，這兩年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部緊密結(jié)合中央一號文件精神，發(fā)布貫徹落實(shí)中央一號文件精神的農(nóng)業(yè)農(nóng)村部一號文件，這兩個一號文件相互聯(lián)系、相互配套，既對我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展具有整體方向上的引領(lǐng)，又對各地在貫徹落實(shí)時具有操作上的指導(dǎo)。 概括起來看，今年的中央一號文件包括五大部分，涵蓋了二十七個要點(diǎn)，文件內(nèi)容和精神集中體現(xiàn)了兩個“兩”，也就是：實(shí)現(xiàn)兩大戰(zhàn)略目標(biāo)，一是脫貧攻堅(jiān)收官，二是全面建成小康社會；解決兩大關(guān)鍵問題，一是保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，二是加強(qiáng)農(nóng)村基層治理和保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。 第一，脫貧攻堅(jiān)收官。2020年中央一號文件強(qiáng)調(diào)，今年是全面打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的收官之年，脫貧攻堅(jiān)最后堡壘必須攻克。該部分內(nèi)容包含了五個要點(diǎn)，即全面完成脫貧任務(wù)，鞏固脫貧成果防止返貧，做好考核驗(yàn)收和宣傳工作，保持脫貧攻堅(jiān)政策總體穩(wěn)定，研究接續(xù)推進(jìn)減貧工作。針對這五個方面的工作任務(wù)，一號文件進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，要堅(jiān)持精準(zhǔn)扶貧，以更加有力的舉措、更加精細(xì)的工作，尤其要在普遍實(shí)現(xiàn)“兩不愁”基礎(chǔ)上，全面解決“三保障”和飲水安全問題，確保剩余貧困人口如期脫貧。并且提出要健全監(jiān)測預(yù)警機(jī)制，加強(qiáng)對不穩(wěn)定脫貧戶、邊緣戶的動態(tài)監(jiān)測，將返貧人口和新發(fā)生貧困人口及時納入幫扶，要為鞏固脫貧成果提供制度保障。針對當(dāng)前我國出現(xiàn)的突發(fā)性新冠肺炎疫情及其影響，考慮到貧困地區(qū)的脆弱性，如何有效應(yīng)對疫情，消除疫情不利影響，防止返貧，應(yīng)成為今年扶貧工作的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)。此外，一方面要總結(jié)脫貧工作經(jīng)驗(yàn)，保持政策穩(wěn)定性和持續(xù)性，另一方面更要著眼未來。一號文件針對脫貧攻堅(jiān)任務(wù)完成后，我國扶貧工作重心將轉(zhuǎn)向解決相對貧困，扶貧工作方式將由集中作戰(zhàn)轉(zhuǎn)向常態(tài)推進(jìn)的變化，提出要研究建立解決相對貧困的長效機(jī)制，加強(qiáng)解決相對貧困問題的頂層設(shè)計(jì)，推動減貧戰(zhàn)略和工作體系平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，并與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接。 第二，全面建成小康社會。2020年也是全面建成小康社會目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)之年，因此，除了脫貧攻堅(jiān)這一重大戰(zhàn)略目標(biāo)必須實(shí)現(xiàn)外，還必須實(shí)現(xiàn)第一個百年奮斗目標(biāo)，即全面建成小康社會。全面小康社會要求社會公共體系建成與全面覆蓋，因此，一號文件特別指出，實(shí)現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)，我國“三農(nóng)”領(lǐng)域還有農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)兩大短板必須補(bǔ)上。該部分內(nèi)容包括了八個要點(diǎn)，即加大農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，提高農(nóng)村供水保障水平，扎實(shí)搞好農(nóng)村人居環(huán)境整治，提高農(nóng)村教育質(zhì)量，加強(qiáng)農(nóng)村基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)村社會保障，改善鄉(xiāng)村公共文化服務(wù)，治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境突出問題。概括起來，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施需要補(bǔ)上的短板主要包括村莊道路通達(dá)，貧困村寨電網(wǎng)覆蓋與升級，飲水安全與供給保障，人居環(huán)境進(jìn)一步改善（主要指廁所、垃圾、污水、污染的問題整治與解決）。而農(nóng)村公共服務(wù)需要補(bǔ)上的短板，涉及教育、醫(yī)療、社保和文化領(lǐng)域。重點(diǎn)一是加強(qiáng)農(nóng)村各類型教育、優(yōu)化布局、提高質(zhì)量；二是消除醫(yī)療服務(wù)空白點(diǎn)，強(qiáng)化鄉(xiāng)村醫(yī)療隊(duì)伍和能力建設(shè)，擴(kuò)大鄉(xiāng)村公共醫(yī)療服務(wù)范圍；三是提高鄉(xiāng)村醫(yī)保和低保水平，進(jìn)一步完善對特殊群體的關(guān)愛、護(hù)理和養(yǎng)老體系；四是推進(jìn)公共文化服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸，傳承與弘揚(yáng)鄉(xiāng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。 2020年，除了要實(shí)現(xiàn)兩大戰(zhàn)略目標(biāo)，我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村還要解決好兩大關(guān)鍵問題，一是保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收，二是加強(qiáng)農(nóng)村基層治理和保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。這兩大關(guān)鍵問題，既與脫貧攻堅(jiān)和全面小康有關(guān)，也是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展和鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。 第一，保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給和促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收。一號文件在這方面主要突出了五個要點(diǎn)，即穩(wěn)定糧食生產(chǎn)，加快恢復(fù)生豬生產(chǎn)，加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)，發(fā)展富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)。 首先應(yīng)清醒地認(rèn)識到，對于當(dāng)前動蕩多變的國際環(huán)境和十四億人口的中國國情，確保糧食安全始終是治國理政的頭等大事。因此，糧食生產(chǎn)穩(wěn)字當(dāng)頭，即穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量。要做到這一點(diǎn)，一號文件不僅明確了各級政府的責(zé)任和糧食進(jìn)出口導(dǎo)向，而且針對不同的糧食品類，提出了有關(guān)補(bǔ)貼、支持、獎勵、保險(xiǎn)等政策的完善和優(yōu)化措施，同時還提出了針對糧食主產(chǎn)區(qū)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、耕地調(diào)劑、農(nóng)田建設(shè)、管理服務(wù)等支持舉措。 針對生豬產(chǎn)業(yè)因環(huán)境整治和非洲豬瘟影響而帶來的生豬供給不足問題，文件提出要采取綜合性措施，確保2020年年底前生豬產(chǎn)能基本恢復(fù)到接近正常年份水平的要求。相關(guān)措施針對性很強(qiáng)，力度也大，涉及方方面面，包括強(qiáng)化政府保障供給責(zé)任，加強(qiáng)防疫和市場監(jiān)管，打通環(huán)評、用地、信貸等瓶頸，優(yōu)化產(chǎn)銷空間與結(jié)構(gòu)，以及引導(dǎo)優(yōu)化肉類消費(fèi)結(jié)構(gòu)等。 保障重要農(nóng)產(chǎn)品有效供給必須加強(qiáng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)。一號文件提出了一系列針對性的舉措，主要包括提早謀劃實(shí)施一批現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資重大項(xiàng)目，加快推進(jìn)重點(diǎn)地區(qū)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田和重點(diǎn)水利工程建設(shè)，啟動和鼓勵企業(yè)參與農(nóng)產(chǎn)品倉儲保鮮冷鏈物流設(shè)施建設(shè)工程，依托現(xiàn)有資源建設(shè)農(nóng)業(yè)農(nóng)村大數(shù)據(jù)中心，加快各種現(xiàn)代信息技術(shù)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的應(yīng)用等。 發(fā)展富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)既是保障農(nóng)產(chǎn)品有效供給的重要基礎(chǔ)，又是促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收的重要抓手。為此，一號文件提出了相應(yīng)的政策措施，如打造各具特色、工商資本參與、農(nóng)民能分享利益的農(nóng)業(yè)全產(chǎn)業(yè)鏈，加快各種類型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園建設(shè)，培育各種類型新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和產(chǎn)業(yè)化聯(lián)合體，通過多渠道將小農(nóng)融入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，通過綠色、有機(jī)、地理標(biāo)志、可追溯和品牌化，增加農(nóng)產(chǎn)品安全、高質(zhì)、有效供給，支持供銷、郵政、快遞等企業(yè)在鄉(xiāng)村發(fā)揮電商、物流功能等。 在國際貿(mào)易沖突不斷、國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和疫情防控形勢下，穩(wěn)定農(nóng)民的就業(yè)，既關(guān)系到農(nóng)民收入，又關(guān)系社會穩(wěn)定，為此，一號文件將穩(wěn)定農(nóng)民工就業(yè)作為一個重要關(guān)鍵問題予以強(qiáng)調(diào)，提出了一系列強(qiáng)有力的政策。包括涉企減稅降費(fèi)，失業(yè)保險(xiǎn)穩(wěn)崗返還，技能提升補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)提高，工資支付保障，各類技能培訓(xùn)，公益性就業(yè)崗位設(shè)置，創(chuàng)業(yè)補(bǔ)貼等政策。 第二，加強(qiáng)農(nóng)村基層治理和保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定。一號文件在這方面主要涉及四個要點(diǎn)。一是充分發(fā)揮黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用；二是健全鄉(xiāng)村治理工作體系；三是調(diào)處化解鄉(xiāng)村矛盾糾紛；四是深入推進(jìn)平安鄉(xiāng)村建設(shè)。 農(nóng)村基層黨組織是黨在農(nóng)村全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)，它在農(nóng)業(yè)農(nóng)村各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展中起著領(lǐng)導(dǎo)群眾、組織群眾、帶領(lǐng)群眾、動員群眾、教育群眾、團(tuán)結(jié)群眾的作用。為此，一號文件強(qiáng)調(diào)農(nóng)村基層黨組織要在這些方面充分發(fā)揮作用；同時，也強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村基層黨組織的相關(guān)制度建設(shè)。具體包括落實(shí)村黨組織書記縣級黨委備案管理制度，建立村“兩委”成員縣級聯(lián)審常態(tài)化機(jī)制，嚴(yán)格村黨組織書記監(jiān)督管理制度，建立多元主體參與、有效銜接的村務(wù)監(jiān)督機(jī)制，健全干部培養(yǎng)、選配、派駐制度和激勵村干部干事創(chuàng)業(yè)的機(jī)制等。 健全鄉(xiāng)村治理工作體系是鄉(xiāng)村有效治理的基礎(chǔ)。一號文件明確了鄉(xiāng)村各個層級在治理體系中的不同功能，縣級是“一線指揮部”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是為農(nóng)服務(wù)中心，行政村是基本治理單元，強(qiáng)調(diào)要服務(wù)重心下移、相關(guān)資源下沉，多種治理功能融合，提高鄉(xiāng)村治理效能。同時，要注重發(fā)揮家庭家教家風(fēng)在鄉(xiāng)村治理中的重要作用，并且推廣鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新性典型案例經(jīng)驗(yàn)。 確保農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定，一是建立有效鄉(xiāng)村治理體系，二是善于調(diào)處化解鄉(xiāng)村矛盾糾紛。文件強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持和發(fā)展新時代浙江“楓橋經(jīng)驗(yàn)”，這一經(jīng)驗(yàn)的核心是通過完善的治理體系，把基層各種矛盾糾紛，如土地承包、征地拆遷、農(nóng)民工工資、環(huán)境污染等，在萌芽中化解，在基層中調(diào)處。此外，文件還強(qiáng)調(diào)了相關(guān)制度建立的重要性，如暢通農(nóng)民群眾訴求表達(dá)渠道，推行上級領(lǐng)導(dǎo)定期下基層接訪制度，開展“一村一法律顧問”等形式多樣的法律服務(wù)，對易引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的重大決策事項(xiàng)進(jìn)行前期風(fēng)險(xiǎn)評估等。 加強(qiáng)農(nóng)村基層治理和保持農(nóng)村社會和諧穩(wěn)定的一個重要抓手是建設(shè)平安鄉(xiāng)村。一號文件對此作了具體部署，一是推動掃黑除惡專項(xiàng)斗爭向縱深推進(jìn)；二是依法管理農(nóng)村宗教事務(wù)；三是加強(qiáng)農(nóng)村社會治安網(wǎng)格化管理和服務(wù)；四是開展農(nóng)村假冒偽劣食品和農(nóng)資整治行動；五是全面排查整治農(nóng)村各類安全隱患。 實(shí)現(xiàn)兩大戰(zhàn)略目標(biāo)、解決兩大關(guān)鍵問題，需要強(qiáng)化相關(guān)保障措施。在一號文件中，這些保障措施集中體現(xiàn)為投入、用地、人才、科技、改革五個方面。一是優(yōu)先保障“三農(nóng)”投入。強(qiáng)調(diào)要確保財(cái)政投入與補(bǔ)上全面小康“三農(nóng)”領(lǐng)域突出短板相適應(yīng)。二是破解鄉(xiāng)村發(fā)展用地難題。提出將農(nóng)業(yè)設(shè)施用地納入農(nóng)地管理；對于符合國土空間規(guī)劃，通過村莊整治、土地整理等方式節(jié)余的農(nóng)村集體建設(shè)用地，確定一定比例，優(yōu)先用于鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。三是推動人才下鄉(xiāng)。強(qiáng)調(diào)要暢通各類人才下鄉(xiāng)渠道，并且要有組織地動員城市科研人員、工程師、規(guī)劃師、建筑師、教師、醫(yī)生下鄉(xiāng)服務(wù)。四是強(qiáng)化科技支撐作用。繼續(xù)強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)，部署一批重大科技項(xiàng)目，搶占科技制高點(diǎn)。五是抓好農(nóng)村重點(diǎn)改革任務(wù)。包括研究制定二輪承包土地延包的具體辦法，制定農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市配套制度，深化農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)，全面推開農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，繼續(xù)深化供銷合作社綜合改革，加快推進(jìn)農(nóng)墾、國有林區(qū)林場、集體林權(quán)制度、草原承包經(jīng)營制度、農(nóng)業(yè)水價(jià)等改革，以及深化農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革等。 與上述五個方面的保障措施相匹配，今年的中央一號文件還提出了值得關(guān)注與期待、正在抓緊研究和行將出臺的四個重要配套性文件。一是抓緊研究制定脫貧攻堅(jiān)與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機(jī)銜接的意見；二是抓緊出臺調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍進(jìn)一步提高農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入比例的意見；三是抓緊出臺支持農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展用地的政策意見；四是抓緊出臺推進(jìn)鄉(xiāng)村人才振興的意見。這些措施與政策的出臺，必將對全面小康社會建設(shè)短板的補(bǔ)上、農(nóng)業(yè)農(nóng)村關(guān)鍵問題的解決和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，起到極其重要的作用。
